Die WTO und der Dienstleistungshandel

Das General Agreement on Trade in Services (GATS) ist ein Anhang des WTO-Übereinkommens. Es regelt den grenzüberschreitenden Dienstleistungsverkehr. Der Umfang des weltweiten grenzüberschreitenden Handels mit Dienstleistungen lag gemäß dem World Trade Statistical Review 2021 im Jahr 2020 bei ca. 5 Billionen US$. Der grenzüberschreitende Warenhandel belief sich im selben Zeitraum auf ca. 17 Billionen US$. Damit macht der Dienstleistungshandel einen Anteil von ca. 20 Prozent des Welthandels aus. Zum Vergleich: Innerstaatlich ist in modernen Industrieländern der Anteil des Dienstleistungshandels wesentlich höher. In Deutschland lag er beispielsweise im Jahr 2021 bei fast 70 Prozent. Viele Dienstleistungen werden also lokal erbracht - aber längst nicht alle.

Das GATS als Teil des Welthandelsrechts

Das GATS ist ein recht junges Abkommen. Während das GATT, betreffend den Warenhandel, bereits seit 1947 existiert, gibt es das GATS erst seit 1995. Vorher gab es kein weltweites Regelwerk für den internationalen Dienstleistungshandel. Das GATT war also bereits ein funktionierendes System, als das GATS geschaffen wurde. Insofern verwundert es nicht, dass die Regelungstechnik des GATS derjenigen des älteren Vorbilds sehr ähnelt. Zum Beispiel fällt die Aufteilung des materiellen Regelwerks in den Abkommenstext einerseits und die nationalen Listen (Schedules) andererseits sofort ins Auge. Auch Meistbegünstigungsklausel sowie zum Beispiel das allgemeine Diskriminierungsverbot finden sich in beiden Abkommen, und verfahrensrechtlich gibt es ebenfalls viele Gemeinsamkeiten.

Dienstleistungshandel hat wichtige Besonderheiten

Rechtlich ist das GATS also bestens in das Welthandelssystem integriert. Andererseits gibt es aber auch neben vieler Gemeinsamkeiten auch etliche Unterschiede zwischen Waren- und Dienstleistungshandel. Und diese Unterschiede müssen sich auch auf den rechtlichen Rahmen auswirken.

Zunächst der wichtigste Unterschied: Es gibt keine Zölle auf Dienstleistungen. Dies bedeutet eine erhebliche Vereinfachung. Keine Zollbürokratie ist erforderlich, keine Zölle müssen gezahlt werden, und es muss - bei Geltung eines Freihandelsabkommens - keine komplizierten Ursprungsberechnungen geben.  

In anderer Hinsicht ist das Recht des internationalen Dienstleistungsverkehrs aber auch komplizierter als dasjenige des Warenverkehrs. Eine Ware wird von einem Zollgebiet in ein anderes verbracht, damit ist in Sachen Zoll der wichtigste Tatbestand erfüllt. Dienstleistungen können auf ganz verschiedene Art und Weise gehandelt werden. Da man sie nicht anfassen und oft nicht verorten kann, gibt es verschiedene Erbringungsarten, die so genannten Modi. Und oft gelten für dieselbe Dienstleistung ganz verschiedene Regelungen, je nachdem, in welchem Modus sie erbracht wird.

Nationale Regeln und internationale Leistungen

Endgültig kompliziert wird der internationale Dienstleistungshandel aber, wenn man den Zusammenhang mit nationalen Regeln beleuchtet. Und das muss man, denn wenn eine Dienstleistung aus Deutschland heraus oder nach Deutschland hinein erbracht wird, werden deutsche Regelungen im Zweifel eine wichtige Rolle spielen.

Zum Beispiel die Wiedereinführung der Meisterpflicht im Handwerk. Viele haben dieses Thema sicherlich in der nationalen Debatte um Qualität und Zuverlässigkeit wahrgenommen. Aber sie gehört auch zum Thema Marktzugang für ausländische Dienstleistungserbringer, denn sie betrifft auch diese. Es gibt also ein Spannungsverhältnis zwischen der innerstaatlichen Regulierung einerseits und dem Ziel der Liberalisierung des Dienstleistungshandels andererseits.  

Ein anderes Spannungsverhältnis wird deutlich, wenn ausländische Dienstleister in ein anderes Land einreisen, um dort vorübergehend zu arbeiten. Hieraus ergeben sich häufig sensible politische Fragen (zum Beispiel Arbeitsmigration, Lohn- und Sozialdumping). Oft werden ausländische Dienstleister als Konkurrenten inländischer Kollegen gesehen. Die vielfältigen Vorzüge eines internationalen Austauschs von Wissen und Erfahrungen sind weniger greifbar. 

Freihandelsabkommen

Zuletzt noch ein Wort zur Einordnung der Freihandelsabkommen in den Kontext des internationalen Dienstleistungshandels. Freihandelsabkommen dienen einer vertieften wirtschaftlichen Integration einiger Staaten untereinander. Eigentlich ist das Ziel der WTO die weltweite, und nicht nur die örtliche Liberalisierung des Handels. Da in Freihandelsabkommen aber immerhin von einigen "mit gutem Beispiel vorangegangen" wird, sind diese im WTO Recht toleriert. Das GATS hat in Artikel V eine entsprechende Regelung.

In traditionellen Freihandelsabkommen ist nur der Warenhandel betroffen. Modernere Freihandelsabkommen, wie zum Beispiel das CETA, regeln hingegen auch gewisse Liberalisierungen des Dienstleistungshandels. Zum Beispiel in Sachen vereinfachte Einreise bei Erbringung bestimmter verkaufsnaher Dienstleistungen. Und insofern finden dann zwischen den Vertragsparteien, obwohl beide WTO-Mitglieder, teilweise abweichende Regelungen Anwendung. Denn im Konfliktfall haben die Regeln des Freihandelsabkommens Vorrang vor den allgemeineren Regeln des GATS.

Abschließender Hinweis: Das General Agreement on Trade in Services (GATS) gibt es in deutscher Übersetzung. Dies ist an sich erfreulich, aber wenn es wirklich darauf ankommt, sollte das englische Original genutzt werden. In dieser Textsammlung verlinken wir immer auf den Originaltext auf der WTO-Seite.

Von Karl Martin Fischer | Bonn

Das GATS ist das allgemeine Abkommen über den Handel mit Dienstleistungen - es gilt in den meisten Sachverhalten mit Auslandsberührung, jedenfalls für den Dienstleistungshandel mit anderen WTO-Mitgliedstaaten. In vielen Fällen gibt es noch ergänzende Regelungen, die aus Freihandelsabkommen resultieren.

Was genau regelt das GATS? Das verrät Artikel I Absatz 1: "Dieses Übereinkommen findet Anwendung auf die Maßnahmen der Mitglieder, die den Handel mit Dienstleistungen beeinträchtigen" (das letzte Wort wäre eigentlich mit "betreffen" besser übersetzt). Ergänzen müsste man außerdem vor "Handel" noch das Wort "internationalen", denn für den innerstaatlichen Handel gilt das GATS nicht. Im Folgenden erläutern wir die wichtigsten Begriffe dieser Definition.

Was sind Maßnahmen der Mitglieder?

Das Abkommen regelt also "Maßnahmen der Mitglieder". Aber was zählt als Maßnahme eines Mitgliedsstaates? Hier hilft zunächst die Legaldefinition des Artikel XXVIII a) des GATS: Gemeint ist "jede von einem Mitglied getroffene Maßnahme, unabhängig davon, ob sie in Form eines Gesetzes, einer sonstigen Vorschrift, einer Regel, eines Verfahrens, eines Beschlusses, eines Verwaltungshandelns oder in sonstiger Form getroffen wird". Also eine ziemlich weite Definition. Ebenfalls weit gefasst ist Artikel I Absatz 3 GATS, dort geht es um die Frage, welche staatlichen Stellen relevante "Maßnahmen" ergreifen können. Hierzu zählen selbstverständlich die Regierungen des Zentralstaats, aber auch die Landesregierungen, des Weiteren regionale und örtliche Verwaltung - auf Deutschland bezogen also Kreise und Kommunen.  Und dann gibt es noch die Selbstverwaltungskörperschaften, die im Rahmen von durch staatliche Stellen befugten Befugnissen arbeiten, insbesondere die Berufskammern (Ärztekammern, Rechtsanwaltskammer, Architektenkammern etc.). Auch diese können also "Maßnahmen" im Sinne des GATS erlassen.

Was versteht das GATS unter Dienstleistungen?

Der Begriff der Dienstleistung wird - nur für die Zwecke des GATS - in Artikel I Absatz 3 (b) des GATS konkretisiert: "jede Art von Dienstleistungen in jedem Sektor mit Ausnahme solcher Dienstleistungen […], die in Ausübung hoheitlicher Gewalt erbracht werden". Was genau eine Dienstleistung ist, wird (auch hier) nicht definiert. Hier muss man sich also auf andere Quellen verlassen. Eine allgemein anerkannte Definition gibt es nicht, wir verfügen aber über ein sehr hilfreiches Kompendium der UN: die "Central Products Classification" (CPC). Dort sind nämlich viele Dienstleistungen aufgeführt und konkret benannt. Dies erlaubt den Schluss: Was dort als Dienstleistung aufgeführt ist, ist jedenfalls eine Dienstleistung. Der Umkehrschluss ist zwar nicht zulässig. In der Praxis stellen die WTO-Mitglieder jedoch auf die CPC ab, so dass sich hier in der Praxis kaum Probleme ergeben.

Wie geht internationaler Dienstleistungshandel?

Mit den Dienstleistungen muss gehandelt werden. An sich unproblematisch, aber hier gibt es eine Besonderheit: es geht nur um den internationalen Dienstleistungshandel. Wie kann man über Ländergrenzen hinweg mit Dienstleistungen handeln? Das GATS nennt uns in Artikel I Absatz 2 vier Erbringungsarten - die so genannten Modi.

Modus 1: Grenzüberschreitend: Die Dienstleistung überschreitet die Grenze, während die Vertragsparteien in ihren Ländern bleiben. Hierunter fallen zum Beispiel Dienstleistungen am Telefon, oder die Prüfung eines Jahresabschlusses, der per E-Mail versandt wird.

Modus 2: Auslandsreise des Dienstleistungskonsumenten: Die Empfängerin der Dienstleistung reist ins Ausland, um sie dort entgegen zu nehmen. Beispiele: touristische Reise mit Hoteldienstleistungen, medizinische Behandlung im Ausland, Auslandsstudium.

Modus 3: Kommerzielle Präsenz: Die Gründung einer Repräsentanz, einer Zweigliederlassung oder einer Tochtergesellschaft im Ausland, durch die die Dienstleistungen dann erbracht werden. Hier handelt es sich der Sache nach um Direktinvestitionen.

Modus 4: Präsenz natürlicher Personen: Hier reisen die Erbringenden der Dienstleistung. Typische Fälle für diesen Modus sind die Montage einer Anlage, die zuvor exportiert wurde. Oder der Prüfer aus Modus 1 reist ins Ausland, um der Mandantschaft seine Prüfergebnisse zu erläutern.

Alle diese Sachverhalte fallen in den Regelungsbereich des GATS. Aber was ist eigentlich die "Erbringung" einer Dienstleistung? Dieser Begriff ist in Artikel XXVIII (b) des GATS definiert und umfasst die Produktion, den Vertrieb, die Vermarktung, den Verkauf und die Bereitstellung der Dienstleistung.

Was ist eine Beeinträchtigung des Handels?

Der Anwendungsbereich beinhaltet alle Maßnahmen (siehe oben), die bewusst den Handel mit Dienstleistungen regeln oder ihn auch nur betreffen. Das könnte zum Beispiel ein Gesetz sein, das bestimmte Dienstleistungen verbietet oder beschränkt, eine Rechtsverordnung, die die Einreise für Dienstleister erschwert oder auch eine Satzung einer Berufskammer, die ausländische Berufsträger nur unter bestimmten Voraussetzungen als Mitglieder akzeptiert. Auf die Definition in Artikel XXVIII c) GATS sei hingewiesen. Nicht erforderlich ist, dass die Beeinträchtigung / Betroffenheit des internationalen Dienstleistungshandels bewusst oder sogar absichtlich herbeigeführt wurde. Der Anwendungsbereich des GATS ist also sehr weit.

Von Karl Martin Fischer | Bonn

Die drei wichtigsten materiellen Regelungen im GATS sind der Meistbegünstigungsgrundsatz, sowie Marktzugang und Inländerbehandlung. Systematisch unterscheiden sie sich in einer Hinsicht: Der Meistbegünstigungsgrundsatz gilt direkt und unmittelbar (wobei es auch hier Ausnahmen geben kann), während Marktzugang und Inländerbehandlung nur im Rahmen der konkreten Verpflichtungen gelten, die die Länder in ihren Listen (im englischen Original: "schedules") eingehen.

Was ist der Meistbegünstigungsgrundsatz?

Der Meistbegünstigungsgrundsatz ("Most-Favoured-Nation") ist eine so genannte "allgemeine Pflicht". Er ist eine ganz grundlegende und fundamentale Regelung im Bereich des Welthandels. Für Dienstleistungen findet sich dieser Grundsatz in Artikel II GATS. Aber was ist der Inhalt dieser Regelung? Kurz gesagt: Ein WTO-Mitglied darf nicht eines oder mehrere andere Mitglieder "herauspicken" und besser behandeln als die anderen. Vergünstigungen müssen entweder allen gewährt werden, oder niemand darf in ihren Genuss kommen. Ein Beispiel: Angenommen Deutschland öffnete den USA seinen Markt für Finanzdienstleistungen, dann hätten alle anderen WTO-Mitglieder automatisch und unverzüglich ebenfalls Anspruch auf diesen Marktzugang.

Exkurs: innerstaatliche Regulierung

Die Vorschrift des Artikel VI GATS gehört auch zu den allgemeinen Pflichten, ist also unabhängig von den Festlegungen der Mitgliedsstaaten in den Listen. Hier geht es um Maßnahmen, die nicht den Marktzugang betreffen oder diskriminierend sind, aber trotzdem den Handel beeinträchtigen können: übermäßig komplizierte und restriktive Regulierungsvorschriften. Insofern sieht Artikel VI:1-3 GATS diverse verfahrensrechtliche Anforderungen vor. Objektivität und Unparteilichkeit, Verhältnismäßigkeit und eine angemessene Verfahrensdauer gehören hier ebenso hin wie ein Anspruch auf eine unabhängige juristische Überprüfung behördlicher Entscheidungen.

Was versteht das GATS unter "Marktzugang"?

Marktzugang (im englischen Original: "Market Access") bedeutet: Dienstleistungen / Dienstleister aus einem anderen Mitgliedstaat haben vom Grundsatz her Anspruch darauf, den Markt des anderen Mitgliedsstaates zu erschließen, aber nur, wenn und soweit dies in den Listen geregelt ist. Im Umkehrschluss bedeutet dies: Ist eine Dienstleistung nicht in der Liste erwähnt, gibt es für diese Dienstleistung auch keinen Anspruch auf Marktzugang. Die Listen sind also für die Frage des Marktzugangs von ganz entscheidender Bedeutung. 

Bezüglich derjenigen Dienstleistungen, die in den Listen erwähnt sind, regelt Artikel XVI:2 GATS, dass bestimmte Arten von Maßnahmen unzulässig sind, es sei denn, diese sind ausdrücklich als Ausnahme oder Beschränkung in der Liste genannt. Dies betrifft vor allem bestimmte quantitative (zum Beispiel Beschränkung der Anzahl der Dienstleistungserbringer) und qualitative Beschränkungen (zum Beispiel Vorschrift bestimmter Arten rechtlicher Unternehmensformen).   

In der Praxis hat die - eigentlich abschließende - Liste der Maßnahmen in Artikel XVI:2 GATS einige Ergänzungen erfahren. So sind auch Staatsangehörigkeitserfordernisse eine quantitative Beschränkung, denn sie wirkt als "Null-Quote", also wie ein faktisches Verbot für ausländische Dienstleister. Außerdem kann auch eine regulatorische Entscheidung eines WTO-Mitglieds, zum Beispiel das Verbot einer bestimmten Geschäftsaktivität, das häufig auch für inländische Anbieter gilt, ein Verstoß gegen das Verbot aus Artikel XVI:2 GATS sein, wenn sich das Mitglied für diese Aktivität zur Gewährung von Marktzugang verpflichtet hat. In solchen Fällen kann allerdings oft eine Rechtfertigung gemäß Artikel XIV GATS in Betracht kommen.

Was bedeutet "Inländerbehandlung"?

Die Inländerbehandlung (im englischen Original: "National Treatment") ist in Artikel XVII GATS vorgesehen. Sie verbietet die Diskriminierung einer ausländischen Dienstleistung im Vergleich zu einer gleichartigen inländischen Dienstleistung. Entsprechendes gilt für die Erbringer von Dienstleistungen. Eine Diskriminierung liegt vor, wenn eine oder mehrere Maßnahmen Wettbewerbsbedingungen verändern, und zwar zu Gunsten inländischer Dienstleistungen beziehungsweise inländischer Dienstleistungserbringer.

Um herauszufinden, ob eine Diskriminierung vorliegt, muss man ein Vergleichspaar bilden. Dann vergleicht man die Behandlung der inländischen mit derjenigen der ausländischen Dienstleistung, und zwar exakt nach Sektor (die genaue Dienstleistung) und Modus (die Erbringungsart). Eine Diskriminierung liegt vor, wenn die Ungleichbehandlung inländische Dienstleister bevorzugt. Sie kann sowohl in einer juristischen, formellen Ungleichbehandlung als auch in einer faktischen, materiellen Ungleichbehandlung bestehen. 

Auch hier können in den Listen des jeweiligen Mitgliedsstaates Begrenzungen vorgesehen sein, die eine Diskriminierung ausdrücklich vorsehen. Und die Diskriminierung ist nur dann verboten, wenn die Liste für die konkrete Dienstleistung ein Marktzugangsversprechen vorsieht. Außerdem kann es im Einzelfall Ausnahmen geben. 

Welche Ausnahmetatbestände gibt es?

In Artikel XIV gibt das GATS den WTO-Mitgliedern Möglichkeiten, in konkreten Fällen von ihren Verpflichtungen abzuweichen. Allerdings darf eine solche Abweichung nicht dazu führen, dass Diskriminierungen oder verdeckte Beschränkungen für den Handel mit Dienstleistungen implementiert werden.  

Abweichungen sind insbesondere möglich zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Moral und Ordnung, zum Schutz der Gesundheit nicht nur der Menschen, sondern auch der Tiere und Pflanzen, oder zum Zwecke des Datenschutzes. Die Maßnahmen müssen aber immer erforderlich sein. Das heißt: Es darf kein milderes, gleich wirksames Mittel geben, den legitimen Zweck zu erreichen.

Von Karl Martin Fischer | Bonn

Wer Funktion, Aufbau und die wichtigsten Begriffe des General Agreement on Trade in Services (GATS) kennt, weiß schon sehr viel. Aber um in einem ganz konkreten Fall festzustellen, ob eine bestimmte Dienstleistung erbracht werden kann oder nicht, dafür reicht die Lektüre des Vertragstextes nicht aus. Dafür muss man mit den Listen arbeiten können, die dem GATS angefügt sind. Diese so genannten „Listen der spezifischen Verpflichtungen“ („Schedules of specific commitments“) werden von den WTO-Mitgliedern jeweils für ihr eigenes Land herausgegeben. Sodann werden sie in einem speziellen Verfahren durch die anderen WTO-Mitglieder zertifiziert – ab dann gelten sie.

Die Listen regeln die Zulässigkeit - oder Bedingungen für die Zulässigkeit - der Erbringung bestimmter Dienstleistungen. Zum Beispiel: „geschäftliche Repräsentanz nur in Form eines Joint Venture“, oder „EDV-Experten benötigen einen Bachelor-Abschluss und mindestens fünf Jahre praktische Erfahrung“. Oder, ganz einfach: „None“ – keine Beschränkungen. Das Gegenteil wäre: „unbound“ – also überhaupt kein Marktzugangsversprechen.

Wie man den Listen diese Informationen entnimmt, haben wir – an einem konkreten Beispiel – in einem Video erklärt, das Sie hier anschauen können:

Alle GATS-Listen finden Sie mit dieser Suchmaschine.     

Ein kurzer Hinweis noch: Oft wird die Europäische Union (EU) mit dem Zielland ein Freihandelsabkommen abgeschlossen haben. Dann sind in erster Linie die dort getroffenen Regelungen relevant. Die EU hält hier Informationen zu solchen Abkommen bereit.

Von Karl Martin Fischer | Bonn